2025年8月，工业和信息化部等五部门联合印发了《钢铁行业稳增长工作方案（2025—2026年）》（工信部联原〔2025〕171号）（以下简称“新版方案”）。与2023年出台的《钢铁行业稳增长工作方案（2023—2024年）》（工信部联原﹝2023﹞131号）（以下简称“旧版方案”）相比，新版方案在制定背景和内容上存在明显的差异，折射出国家对钢铁行业发展阶段认识的深刻变化。旧版方案出台于新冠疫情后经济恢复的关键时期，当时用钢需求已经达峰，钢铁企业效益快速下滑，因此方案内容鲜明体现了“稳供需、促平衡”的阶段性特征。而新版方案则在工业经济结构调整深化阶段发布，鉴于国内钢材表观消费量持续下降趋势明显，国际贸易形势更加严峻复杂，钢铁行业持续低位运行，方案的工作举措和保障措施也更加精简实用，凸显“控总量、促转型”的战略转向及培育新质生产力的核心目标。

本文通过系统对比两版方案文本，剖析钢铁行业调控思路的演进逻辑，解读政策调整背后的战略考量，并分析其对行业发展的深远影响。

一、政策目标与调控重心的系统性调整

政策目标体系从“供需平衡”逐步转向更加侧重“质效优先”。旧版方案强调“三个结合”：优化供给与扩大需求相结合、立足当前和着眼长远相结合、市场主导与政府促进相结合。这种表述较为常规，延续了多年来行业政策的一贯思路。新版方案则将“质量效益”置于核心地位，明确提出“严禁新增产能和实施产量压减控总量”，显示了政策层面坚决遏制过剩风险的决心。

值得注意的是，新版方案仅提出工业增加值年均增长4%的量化目标，相较于旧版方案，减少了固定资产投资和行业研发投入增长指标。与同期出台的汽车、轻工业等其他工业行业稳增长工作方案相比，设置的量化指标最少，这体现了国家在用钢需求收缩和“控总量”的大背景下，引导行业和企业打破产能和规模扩张思维惯性，更加强调效率和效益、更加慎重和务实的思路和态度。

新版方案明确提出“培育新质生产力”的要求，将高端特钢研发和大宗产品质量升级作为新旧动能转换的抓手，这一转变是在粗钢消费量下降现实背景下实现“稳”的关键，反映了从解决供需失衡转向破解长期结构性矛盾的深刻变化。

二、五大维度工作举措破解结构性矛盾

（一）行业管理：构建“精准调控+分级管理”新机制

新版方案将“加强行业管理，促进优胜劣汰”放在首位，突出了行业治理的优先地位。其中最大的亮点是提出了“实施产能产量精准调控”和“推进钢铁企业分级分类管理”两条具体措施。

1.采取“压减存量+差异化管控”的组合拳，推动产能向高质高效领域集中

自2021年起国家就实施了粗钢产量调控措施，但旧版方案强调“供需动态平衡”，在产量控制方面的表述仍较为笼统。新版方案突出强调“产能产量精准调控”，构建了更加完善的差异化管控体系。如明确“修订发布钢铁行业产能置换实施办法，加大产能减量置换力度”，并对“电炉钢、氢冶金、高端特钢、兼并重组等符合产业方向的项目给予差别化支持”，推动冶炼工艺、产品质量和行业布局的优化。

2.创新性提出三级分类管理体系，为行业管控提供政策依据

旧版方案的公布时间正处于钢铁行业“规范企业分级分类”政策的研究与修订阶段，此后分级分类政策的不断完善为新版方案实现差异化管控奠定了基础。新版方案依据《钢铁行业规范条件（2025年版）》，将企业分为引领型规范企业、规范企业和不符合规范条件企业，为进一步制定实施差异化管控政策做好了铺垫。这种分类未来将直接与产量调控、财税金融等诸多政策协同和挂钩，引导资源要素向优势企业集聚。

3. 与环保约束紧密结合的产能布局导向更加清晰

新版方案明确“支持大气污染防治重点区域钢铁产能向区域外减量转移”，这与旧版“支持钢铁产能按市场化原则自由转移”的表述相比，更加强调环境约束下的空间布局优化。在京津冀及周边、长三角、汾渭平原等重点区域实施更严格的产能管控，将加速推动钢铁产业向资源富集、环境容量较大的地区转移，促进形成与生态承载力相匹配的产业布局。

（二）科技创新：聚焦核心攻关和质量升级

1.高端产品供给：聚焦关键材料领域突破

新版方案聚焦关键材料瓶颈突破，明确提出重点突破“高性能轴承钢、齿轮钢、高温合金、工模具钢等关键钢材”。同时要求“加快新材料应用验证和迭代升级，支持地方围绕高端特钢、氢冶金建设中试平台”，旨在突破“实验室成果转化”瓶颈。这种靶向攻关策略，与旧版方案侧重于“先进工艺技术装备推荐目录”编制和“产学研用协同攻关”的表述相比，更加明确指向我国高端装备制造业关键材料问题，体现了“锻长板、补短板”的战略思维，也更加具体、更容易落地。

2.产品质量升级，延续性与创新性并存

旧版方案提出“加快推动钢材产品提质升级，制定钢铁产品质量分级标准”。新版方案在此基础上，进一步提出推动“绿色低碳钢材产品认证”，支持在重点工程中推广应用，将绿色发展与钢材应用深度绑定，倒逼企业加速低碳升级，提升产品综合竞争力。

（三）转型升级：从末端治理到系统变革

1.“减污降碳”的深化转型

旧版方案重点推进“超低排放改造进程”和“环保绩效A级创建”。新版方案则明确“2025年底前全面完成超低排放改造目标任务”，较旧版方案“加快推进”的表述更具约束性；将政策重心转向“绿电、绿氢、纯氢冶金一体化工艺技术和装备中试验证和产业化”和“加快构建钢铁产品碳足迹核算标准体系”，标志着行业低碳转型将临近深水区；提出“建设一批数字化能碳管理中心”，将数字化技术深度融入低碳管理，体现了“数字赋能绿色”的创新思路。

2.加速AI技术向钢铁产业深度融合

旧版方案侧重促进钢铁企业数字化、网络化、智能化改造升级。新版方案提出了“推动‘人工智能+钢铁行业’发展”，支持优势企业、科研院所、高校等建立数据资源节点，建设高质量数据集，彰显了国家对新一代人工智能技术在钢铁行业应用的鼓励和支持。

（四）需求拓展：突出促进供应链稳定和解决关键难题

在需求侧管理方面，旧版方案专门列出“扩大重点领域消费需求”和“加强钢结构应用推广”两条措施，内容较为详细。新版方案则将这些内容整合为“挖掘钢材应用需求”一条，表述更加简洁，同时特别强调“深化钢铁与船舶等重点用钢领域的上下游合作，签订长期稳定合作协议”，反映了政策层面更加注重供应链稳定性、鼓励产业链合作化解“内卷式”恶性竞争的思路。新版方案支持行业协会搭建全产业链合作机制，着重解决钢结构等上下游协同性不强、标准规范衔接不紧密，构件通用化程度不高等长期制约相关领域发展的问题。

（五）开放合作：展示参与国际贸易大国姿态

在国际化发展方面，新旧方案在出口策略上差异尤为明显。旧版方案提出“优化调整钢材产品出口政策，完善高技术含量产品分类”，主要关注点放在产品出口上。面对多发频发的国际贸易摩擦和屡禁不止的“买单出口”，新版方案则强调“强化钢铁产品出口管理，维护出口竞争秩序”。在钢铁产品出口管理上，新版方案提出“开展高技术含量钢铁产品界定工作”，与旧版方案提出的“完善高技术含量产品分类”相比，高端产品界定更具操作性。

新版方案提出“推动形成互相认可的产品标准、碳足迹核算体系”，支持企业“融入国际供应链体系”。这既是对全球贸易格局的深刻变革，尤其是欧盟碳边境调节机制（CBAM）等“绿色壁垒”带来的挑战的回应，也对中国钢铁行业未来参与全球竞争提出了全新的、更高的要求。。

三、三大保障措施强化政策落地效能

在政策文本中，“保障措施”部分往往最能体现决策者的真实意图和执行力决心。对比工信部2023年和2025年发布的两版《钢铁行业稳增长工作方案》，其差异折射出政策重心、施政逻辑和行业主要矛盾深刻变化。

（一）更加明确的责任压实组织保障措施

“十三五”时期钢铁行业“去产能”目标已全面达成，行业的产能矛盾已从“防止产能过剩反弹”转向“如何引导存量产能高质量发展”。“巩固去产能成果”作为“去产能”的延续政策，其内涵也逐渐从产能调控调整为产能产量“双控”，并内化到新版的“产能产量精准调控”等核心举措中。

新版方案更加注重遏制“内卷式”竞争，让行业协会站在台前发挥引导企业自律和落实产业政策方面的关键作用。

新版方案直接点名“钢铁大省要发挥带头作用”，这是一种清晰的责任压实。河北、江苏、山东、辽宁、山西等钢铁产量排名靠前的省份被赋予了引领产业优化升级的标杆任务。

（二）更加精准的政策工具协同

旧版方案主要依赖“研发费用加计扣除、节能减排、资源综合利用等”税收支持常规政策。新版方案则提出“利用科技创新和技术改造专项再贷款、超长期特别国债等政策，重点支持钢铁行业减污降碳协同增效改造、数字化转型改造、资源综合利用等”，将财政、金融工具与产业政策精准对接，为钢铁行业的绿色低碳改造、数字化转型提供了可靠、低成本的中长期资金支持渠道。

新版方案提出“落实好废钢铁回收‘反向开票’政策”，有望推动解决严重困扰资源回收行业发展的进项税抵扣难题，提升正规废钢回收企业的竞争力，推动废钢资源高质高效利用，为推动电炉短流程发展提供基础保障。

四、结语

相隔两年的新旧两版《钢铁行业稳增长工作方案》的演变，折射出中国钢铁行业解决深层次矛盾的思路和举措的深刻变革。新版方案不仅是对前期政策的延续，更是面对新形势、新挑战的战略升级。新版方案只有2800字，较旧版方案的4500字大幅度减少，“瘦身”后更加“聚焦”，问题导向、目标导向更加明确，体现了行业治理能力的提升。政府、协会、企业、市场之间的权责利关系被梳理得更加清晰，一个更具弹性和韧性的现代产业治理体系可望更快形成。

新版方案以“新质生产力培育”为核心，通过精准调控、创新驱动和系统保障，为钢铁行业高质量发展提供了路径指引。在政策推动下，钢铁行业将加速形成“高端产品引领、低碳工艺主导、数字技术赋能、产业链协同”的新格局，为制造强国和“双碳”目标实现提供坚实支撑。

（本文转载自《中国钢铁业》杂志2025年第10期；作者单位：中国钢铁工业协会）

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