推动大规模设备更新和消费品以旧换新（以下简称“两新”）是党中央、国务院着眼于高质量发展大局作出的重大部署。6月17日，国家统计局发布的数据显示，5月份，全国规模以上工业增加值同比增长5.6%，环比增长0.30%。1月—5月份，规模以上工业增加值同比增长6.2%。国家统计局新闻发言人、总经济师、国民经济综合统计司司长刘爱华将今年前5个月工业保持较快增长，归功于大规模设备更新。

“大规模设备更新和消费品以旧换新”是今年的一大热词，相关政策对钢铁行业影响深远。今年2月9日，国务院办公厅发布的《关于加快构建废弃物循环利用体系的意见》提出，到2025年，初步建成覆盖各领域、各环节的废弃物循环利用体系。废钢铁、废铜、废铝等主要再生资源年利用量达到4.5亿吨。资源循环利用产业年产值达到5万亿元。2024年《政府工作报告》提出，推动各类生产设备、服务设备更新和技术改造，鼓励和推动消费品以旧换新。3月13日，国务院印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》（下称《方案》）。接着，辽宁、山东、山西、河南、安徽、江西、云南、广东等省份也相继出台以旧换新行动方案。

一系列政策的出台，引发人们对于再生资源，特别是废钢的广泛关注。“两新”行动下，“旧”将何去何从？本期将结合《中国冶金报》记者实地调研、采访数十名业内人士的结果，重点探究“两新”相关政策给钢铁—废钢产业链带来的影响。

6月9日，辽宁省政府印发《辽宁省推动大规模设备更新和消费品以旧换新实施方案》。至此，据不完全统计，已有29个省份发表了各自关于“大规模设备更新和消费品以旧换新”的实施方案（主要包括河北、山东、山西、江苏等钢铁大省和废钢产出主要省份），对未来几年废钢铁产生量制定了明确的目标——

湖南某报废汽车加工车间

辽宁省实施方案提出，“到2027年，废钢铁、废塑料等主要再生资源循环利用量达到2100万吨左右，废旧家电回收量达16万吨左右。”“促进再生资源利用企业集聚化发展，鼓励多元市场主体参与回收利用，支持报废汽车、废旧电子产品、废旧电池、废旧轮胎、废塑料等废弃物的无害化处理和资源化利用项目建设，补助金额不超过项目投资额的15%”。

浙江省鼓励地方统筹使用中央和省级财政资金推动汽车报废更新，鼓励有条件的地方通过汽车置换更新补贴、汽车下乡等各类活动出台支持政策，还鼓励地方因地制宜，对消费者将个人名下非标电动自行车报废淘汰并置换全新的新国标电动自行车予以10%补贴，最高不超过250元。

福建省提出，加大政策支持力度，开展汽车以旧换新行动，促进车辆排放、油耗和安全性等方面升级；组织开展汽车下乡活动，促进农村汽车消费；严格执行机动车强制报废标准规定和车辆安全环保检验标准，依法依规淘汰符合强制报废标准的老旧汽车。

山东省实施方案明确，“到2025年，报废汽车规范回收拆解量达到60万辆，废旧家电回收量较2023年增长15%。到2027年，工业重点领域低于能效基准水平的全部完成更新改造，环保绩效达到A级水平的产能比例大幅提升；报废汽车回收量较2023年增加约一倍，二手车交易量较2023年增长45%，废旧家电回收量较2023年增长30%”。

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总体来看，各省份的方案在投资规模、投资领域等主要目标上与《方案》基本保持一致，并“因省制宜”提出了差异化的支持措施，相对集中体现在汽车这一最容易产生大量再生资源的领域。例如，在汽车消费方面，江苏省提出发放汽车消费券、鼓励加大汽车消费金融支持力度；湖北省部分地区采取了用地方债支持设备更新的措施；河北省鼓励金融机构调整汽车贷款政策，合理设定贷款发放比例、利率与期限，对于汽车以旧换新中提前结清贷款的情况，适当减免违约金；等等。而对于汽车以外消费品的“以旧换新”，各省份还没有出台明确的鼓励政策，多是明确了支持的态度和部分实现的途径。例如，浙江省明确支持设备更新、消费品以旧换新等行动；广东省强调充分利用各类活动（如中国品牌日、广交会等），营造推动消费品以旧换新的良好社会氛围；江西省提出实施设备更新、消费品以旧换新等四大行动，目的是释放投资和消费潜力，提升人民生活品质。

中央政策层面，对消费品以旧换新提出了明确的支持方案。以报废汽车为例，商务部等7部门印发的《汽车以旧换新补贴实施细则》提出，汽车以旧换新补贴资金由中央财政和地方财政总体按6∶4比例共担，并分地区确定具体的分担比例，东、中、西部省份分别按5∶5、6∶4、7∶3的比例分担。地方负担的部分，由省级财政部门牵头负责落实到位。同时，根据2023年底各地国三及以下排放标准燃油乘用车保有量等情况，财政部向各省份预拨70%补助资金，用于支持地方启动相关工作。

对于“两新”政策的影响，人们最直观的理解大多是废钢资源产生量将显著增加，但其对钢铁—废钢产业链发展的影响远不止于此。与此同时，人们更加关注，《方案》出台3个多月来，废钢行业究竟发生了哪些变化。

开辟新的增长点

促进绿色转型可持续发展

《方案》对钢铁—废钢产业链产生的影响，大体可以归纳为以下几方面。

浙江某地的废钢加工基地

一是废钢资源量增加。《方案》明确提出，到2027年，报废汽车回收量较2023年增加约1倍，二手车交易量较2023年增长45%，废旧家电回收量较2023年增长30%，再生材料在资源供给中的占比进一步提升。废钢作为可再生资源，其回收利用率的提高有助于构建循环经济体系。

实际上，近年来我国报废机动车回收量已经大幅度增加。2023年，全国报废机动车回收数量516.3万辆，同比增长29.1%；报废汽车回收量458.7万辆，同比增长33%。保守估计，2023年全国报废汽车拆解产生的废钢资源量超过400万吨。同时，我国汽车市场的钢铁积蓄量也十分可观。公安部交通管理局数据显示，2023年全国机动车保有量达4.35亿辆，其中汽车3.36亿辆。近5年，我国机动车及汽车保有量逐年上升，已跃居国际首位。然而，我国汽车报废率依然偏低。据了解，美国、日本等国家和欧洲地区汽车报废率已达到6%~7%，而我国2021年汽车报废率仅为0.82%，2023年为1.37%，虽呈现逐年上升趋势，但差距依然明显。未来，随着“两新”相关政策的实施，将进一步促进废钢资源量上升。

二是促进电炉短流程炼钢发展。“两新”行动产生的大量废钢资源，有利于电炉短流程炼钢技术的推广和应用，能够显著降低生产过程中的碳排放和能源消耗。同时，无论是前面提到的《方案》还是近日国家发展改革委印发的《钢铁行业节能降碳专项行动计划》，都多次提到废钢。在铁矿石价格屡次非理性波动的情况下，发挥废钢资源“压舱石”作用，稳定国内铁资源供给，显得愈发重要。

三是提升能效与环保水平。设备更新不仅限于消费端，也涵盖钢铁生产流程中的关键设备。《方案》提出，“到2027年，重点行业主要用能设备能效基本达到节能水平，环保绩效达到A级水平的产能比例大幅提升，规模以上工业企业数字化研发设计工具普及率、关键工序数控化率分别超过90%、75%”。这些都为钢铁行业设备更新明确了方向，有实力的钢铁企业完全可以在行业下行期优化原料结构，强化废钢的高质高效利用，进而提升整个行业的能效水平和环保绩效。

四是激发市场主体创新活力。政策驱动下的大规模设备更新，为废钢回收处理及综合利用企业提供了广阔的市场空间，激励企业进行技术创新和服务模式创新，比如开发更高效的废钢分类、加工和回收技术，提供一站式回收解决方案等。部分加工企业还对废钢加工设备提出了新期望，希望可以设计制造出更高效、更智能的废钢加工设备，如兼具在线智能检测和产品判级的功能，以提高加工效率、降低成本。

五是引发资本市场高度关注。《方案》提出，到2027年，工业、农业、建筑、交通、教育、文旅、医疗等领域设备投资规模较2023年增长25%以上。大规模设备更新计划吸引了资本市场的高度关注，为废钢回收和加工企业带来了融资和发展机会，也为投资者提供了新的高回报的投资方向。《中国冶金报》记者调研发现，辽宁、山东等钢铁大省的诸多企业都对废钢行业表现出了投资兴趣，一部分废钢加工企业已经把新建加工基地和扩大产能提上了日程，预计会在今年下半年和明年有所体现。这在废钢市场相对低迷的当下，尤为难得。

综合观之，“两新”相关政策为废钢行业开辟了新的增长点，不仅将进一步促进资源循环利用，还将推动钢铁行业绿色转型和可持续发展。

催生“反向开票”政策

“税收洼地”有望填平

“政策洼地”一直是困扰废钢行业的问题之一。由于地方存在各种各样的财政奖励政策，有政策优势的洼地企业只需在钢厂门口接单开票，在注册地享受财政奖励，就能够获得比《关于完善资源综合利用增值税政策的公告》（财政部 税务总局公告2021年第40号）（下称40号公告）中“即征即退30%”成本更低的政策优势，从而造成了全行业“票货分离”严重的局面。虽然40号公告明确对违法违规的财政返还予以打击，但是如何界定违法违规并不明确，40号公告执行两年多以来，钻“政策洼地”空子的现象依然存在，这也是近年来各个行业向国家税务总局反映的一个重点问题。

4月25日，《国家税务总局关于资源回收企业向自然人报废产品出售者“反向开票”有关事项的公告》（国家税务总局公告2024年第5号）（以下简称“5号公告”）发布，其中提到“出售者在‘反向开票’的次年3月31日前，应当自行向经营管理所在地主管税务机关办理经营所得汇算清缴，资源回收企业应当向出售者提供‘反向开票’和已缴税款等信息”。同时，官方解读称：“出售者没有投资个体工商户、个人独资企业、合伙企业的，以经常居住地为经营管理所在地。出售者还同时投资个体工商户、个人独资企业、合伙企业的，分别向经常居住地、被投资企业所在地主管税务机关办理经营所得汇算清缴后，选择向其中一处被投资单位所在地主管税务机关办理经营所得年度汇总申报。”

浙江一辆满载报废汽车的运输车辆正在驶入加工场地

由于对交易真实性、物流等信息存在一致性要求，资源回收企业在异地（尤其是交易地点远离注册企业注册地点的）向个人收购废旧物资时是否可以“反向开票”，需要在实践中进一步明确。

从目前整体的调研结果看，尽管部分企业反映申报、办理的手续略繁琐，但政策确实在有效引导企业回归真实交易。

4月9日，国家税务总局党委书记、局长胡静林在主持召开推动大规模设备更新和消费品以旧换新相关行业协会及企业座谈会时表示：“对不法分子利用‘反向开票’以及地方违规招商引资造成的‘政策洼地’进行虚开骗税的违法行为，将进一步发挥税务、公安等8部门联合打击涉税违法犯罪的常态化工作机制作用，保持露头就打的高压震慑；对违法违规给予从事再生资源回收业务的纳税人财政返还、奖补行为的，积极配合相关部门依法加大处理力度并追究相应责任，着力维护法治公平的市场竞争环境，促进形成‘良币驱逐劣币’的良性循环。”可见，国家强制力量正在介入，为“反向开票”政策的落地保驾护航。

如果税务部门借助5号公告的执行对“政策洼地”企业“反向开票”的范围进行限制，实现发票和交易的统一，大幅减少“票货分离”，可以在很大程度上促进废钢产业企业回归真实交易，使各地重新形成废钢含税价格和税负成本的平衡。同时，随着“反向开票”政策的逐步落实，行业准入企业重新成为废钢加工企业唯一享受政策支持的渠道。

各地“两新”方案的出台、落实，势必会给废钢行业带来了难得的发展机遇。但与此同时，一部分资深从业者对未来发展存在担忧，认为政策的实施可能会引发废钢加工行业的大洗牌。

业内人士的担忧主要涉及两方面。一是市场下行环境下的资金安全。为适应大规模设备更新带来的废钢增量，废钢加工企业需要对现有设备进行升级或新增产能，这要求企业有较大的前期投资能力。二是地方政策补贴能否及时到位。特别是对于中小型企业而言，如果没有预留充裕的资金，地方政府补贴款项又没有及时到账，有可能导致企业资金流紧张。这就需要企业评估市场需求、政策持续性及自身财务状况，确保投资决策不会过度扩张导致财务问题。

从行业角度看，“两新”行动，加之引入政策补贴等因素，改变了废钢市场的供需格局，增加了对先进设备的需求，将促使废钢加工行业经历一轮洗牌。这不仅考验企业的资金实力、技术创新能力，还考验其对政策和市场动态的敏锐度。在这一过程中，那些能够有效利用政策支持、及时调整战略、加强技术创新的企业，更有可能成为行业内的领军者；而未能跟上节奏的企业，则可能不得不在独立经营和被兼并重组之间做出抉择。可以说，大规模设备更新很大概率将成为行业洗牌的催化剂，加速行业集中度提升和优胜劣汰。

记者 郭达清 报道

除“反向开票”外，人们对于“两新”还抱有很高的期望，希望前文分析的机遇能够尽快显现出来。不过，从笔者调研废钢加工企业和废钢加工设备企业得到的回答来看，大多是“没什么变化”“变化不大”“没感觉”……结果似乎有些不尽如人意，但仔细思量，这些正是从业者的真实感受，也是“大规模”变化前的正常迹象。

据不完全统计，包括废钢回收加工行业在内的再生资源回收加工行业都是高税收、低利润行业，毛利率通常在3%以下。过去一年多来，废钢行业利润率甚至长期维持在更低的水平，大量正规企业亏损停产。能否享受到中央或地方的鼓励政策，往往决定了一家废钢加工企业是否能够生存。正因如此，很多废钢加工企业对于政策的变化格外关注。

当前，部分从业者感觉政策“影响不大”的原因，大致有以下几个方面：一是实施方案还没出全。截至发稿，还有部分省份没有出台实施方案。已经出台实施方案的省份，有些措施还有待细化。二是部分措施还在走审批流程，需要一定时间。三是市场下行压缩了企业的利润空间，抵消了一部分新机遇带来的积极影响。

具体来看，大规模设备更新和消费品以旧换新政策在落地过程中或面临着一些问题和阻碍。一是设备及消费品更新周期不及预期。一方面，由于设备的耐用度提高，更新周期可能会延长，同时在行业下行期，相当一部分企业投资更新设备的意愿不足。业内人士普遍认为，“以旧换新”将加速小家电的淘汰，但真正转换为废钢量还需要一个过程，至少短期内不会太大。而价值百万元以上的大中型设备通常使用年限较长，除非某些地市大力补贴，否则短时间看到很大增量并不容易。另一方面，二手市场梯次流转会延缓设备更新。比如，部分地市的电脑等消费品长期存在逐级利用淘汰的情况，冲淡了对新设备和消费品的需求。二是部分地方政府和企业保持观望态度。部分地方政府出于对财政压力的顾虑、部分企业出于对自身资金安全的考虑，在设备更新补贴的发放、政策的执行力度上“拿不准”，进而持观望态度，希望从周边省份、兄弟企业处获得参考依据后，再着力推进。三是“反向开票”等规范化措施和优惠措施普及程度不高，企业不知道如何操作。这些都是“两新”相关政策落地过程中，需要谨慎考虑和评估的因素。

对于废钢供应量的变化，同样需要业内外人士以足够的耐心理性看待。如山东省明确“到2025年，报废汽车规范回收拆解量达到60万辆”，而60万辆报废汽车能产出的废钢资源量在50万吨左右，仅相当于一家中型短流程钢铁企业一个月的需求量，而汽车又占到了全国社会废钢供应的14.9%（据我的钢铁网发布的2023年数据）。由此推之，要通过“两新”实现废钢资源量短时间内激增是不现实的，应当给予政策更大的宽容度和更多的时间去发挥效力。

经记者调研了解，“两新”相关政策出台后，很多省份参照中央给出了购置新设备的补贴方案，比例多在10%~15%，湖北等省份还出现了高达30%的补贴比例，补贴形式也多种多样。高额的补贴切实调动了相当一部分企业购置新设备的意愿，几位受访的企业负责人都向记者反映“（设备更新计划）已经申报到省里，就等审批了。”

为切实推动“两新”政策落地，业内人士建议，应该从国内产废区域较集中地区的加工企业出发，鼓励他们做强做大做精废钢分类加工，规范企业运营和管理；把设备以旧换新专项补贴的政策给到加工量大、交税多的企业，真正鼓励和促进行业规范化、规模化发展。从长远看，随着各地对房地产和其他消费品以旧换新政策的细化和落地，废钢供应将有更明显的增加。